De verantwoording
Door de onderwijsgeldstromen door en rond de school grondig in beeld te brengen, krijgen we inzicht in knelpunten en kansen voor efficiency en effectiviteit, terwijl we daarnaast trefzekerder kunnen sleutelen aan samenwerking en zeggenschaps-(her)verdeling in en rond de school .
Met dit doel voor ogen heeft Marije van den Berg samen met de Lucas van Leydenschool, de stichting Ouders en Onderwijs, de gemeente Leiden en Geldstromen door de Wijk het initiatief genomen voor het project Geldstromen door de School.
In een aantal gezamenlijke werksessies en tussentijds spitwerk is een beeld opgebouwd van hoe de geldstromen lopen in het primair onderwijs: waar komt het geld vandaan, waar gaat het heen, welke mechanismen spelen daarin een rol en hoe kan het beter? En om dat laatste gaat het uiteindelijk.
De gezamenlijke werksessies brachten niet alleen informatie op tafel, ze brachten ook de discussie op gang, waren af en toe een uitlaatklep voor opgekropte frustratie en gepaste verbazing, en wekten vooral ideeën op over hoe onderwijsgeld zo goed mogelijk in te zetten voor de leerlingen, want om hen is het te doen.
In dit document geven we een toelichting op de geldstromen die we in beeld hebben gebracht en een verantwoording over de bronnen, de verwerking en de interpretaties. (In de presentatie hiernaast zie je de weerslag.)
Insteek, verantwoording en voorbehoud
Het doel van het project was niet de geldstromen in het primair onderwijs (PO) volledig en met een nauwkeurigheid tot twee cijfers achter de komma in beeld te brengen en op rechtmatigheid te controleren. Dit is geen accountantsrapport. We gaan ervan uit dat alle geldstromen in het PO keurig volgens de regels en protocollen zijn te verantwoorden. Onze vraag is echter: wordt dat geld effectief en efficiënt besteed, kan er meer met hetzelfde geld, wat zit er achter de cijfers?
Van onderop
Daarom zijn we bij de school begonnen, een echte school, de Lucas van Leyden in Leiden: hoe zit de begroting in elkaar, waarom kosten dingen die ze kosten, kan het goedkoper, slimmer of met meer rendement? Aan welke knoppen zou je dan kunnen draaien en met welk effect, grote knoppen, kleine knoppen, knoppen die makkelijk gaan, knoppen die muurvast zitten? Dat kan binnen de muren van de school, maar al gauw bleek dat veel zaken verbonden zijn aan de wereld daaromheen: de stichting, de gemeente, het passend onderwijs, de vervangingspool, en zo kwamen we toch uit bij OCW; maar steeds vanuit het perspectief van de Lucas van Leyden.
Hoewel elke school anders is, zijn processen en structuren met elkaar te vergelijken en kan het beeld van de geldstromen rond de Lucas van Leyden voor iedereen een voorbeeld en inspiratie zijn.
Bronnen
De cijfers zijn voornamelijk afkomstig uit de begrotingen, jaarverslagen en jaarrekeningen van de verschillende instellingen. Deze zijn meestal verkregen via de websites van deze instellingen. Het betreft dus openbare informatie. Als basisjaar is 2017 genomen. Waar geen informatie over dat jaar beschikbaar was zijn cijfers uit een eerder jaar gebruikt.
Zoals gesteld, het onderzoek streeft geen volledigheid en absolute nauwkeurigheid na: het gaat om het beeld, de mechanismen en de verhoudingen.
Verbeelding
De geldstromen zijn in beeld gebracht in een prezi (ook te zien in de linkerbalk). Bij de verschillende geldstromen zijn – waar mogelijk – afbeeldingen opgenomen van de bronnen waaraan de cijfers zijn ontleend. Daarmee zijn de cijfers direct controleerbaar.
De groene pijlen verbeelden de geldstromen die direct en indirect naar de school toegaan, de rode de geldstromen die de school of het stelsel uitgaan. Naast in- en uitgaande stromen zijn er stromen in beeld gebracht die als het ware langs de school gaan, dus niet via de begroting van de school lopen, maar wel voor de school en het onderwijs relevant zijn. Denk daarbij aan bijvoorbeeld de onderwijshuisvesting en de voor-en vroegschoolse educatie.
De Lucas van Leydenschool en wat daarboven en omheen zit
Dit project is ontstaan op de Lucas van Leydenschool. De school is dan ook het object van onderzoek. De school is gevestigd op twee locaties in de binnenstad van Leiden en telt een kleine 500 leerlingen. De school maakt deel uit van de Stichting Openbaar Primair en Speciaal Onderwijs Leiden (PROOleiden). Onder de stichting vallen vijftien scholen met in totaal 4.500 leerlingen. Twee scholen zijn voor speciaal onderwijs. PROO wordt geleid door een directeur-bestuurder met een raad van toezicht en een bestuursbureau.
De Lucas van Leyden heeft een eigen begroting maar geen bankrekening. Inkomsten en uitgaven lopen via PROO (dus feitelijk alle geldstromen). Vanuit de lumpsum-methodiek van OCW worden de OCW-gelden naar rato van het aantal leerlingen doorgesluisd naar de Lucas van Leyden.
Andere belangrijke instellingen voor de Lucas van Leyden zijn de gemeente Leiden (o.a. verantwoordelijk voor de huisvesting en het onderwijsachterstandbeleid), het samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs regio Leiden (PPO), het Vervangingsfonds en de vervangingspool Pool West (voor invallers), de PO-Raad (belangenorganisatie van de schoolbesturen in het primair onderwijs) en Ouders en Onderwijs (belangenorganisatie van ouders van leerlingen).
Daarbuiten zijn er nog tal van bedrijven, instellingen en ondernemingen die op een of andere wijze aan het primair onderwijs gelieerd zijn en daaraan diensten en producten leveren. Denk daarbij aan uitgevers van lesmateriaal, leveranciers van meubilair, opleidingsinstituten, beheer- en onderhoudsbedrijven en adviesbureaus. Deze zijn niet in het beeld opgenomen.
Van OCW naar 7B
Hoewel we uitgegaan zijn van de Lucas van Leyden, lopen de geldstromen toch vooral van boven naar beneden, oftewel van OCW naar klas 7B (als representant van de school).
Vrijwel al het onderwijsgeld komt direct of indirect uit de rijksbegroting. In de verdere toelichting en verantwoording volgen we deze stromen van boven naar beneden, al moeten we af en toe weer een stukje terug om een zijstroom op te pakken.
De belangrijkste stroom is de zogenaamde lumpsum-bekostiging die op basis van leerlingenaantallen het onderwijsgeld zonder nadere bestemming aan de scholen toedeelt. De school is vrij in de besteding daarvan.
Daarnaast zijn er geoormerkte gelden voor specifieke doelen binnen en buiten de school.
Gemeenten ontvangen via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds geld voor o.a. onderwijshuisvesting.
Gemeente Leiden
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het onderwijshuisvestingsbeleid en bekostigen dat uit de gemeentelijke begroting. Deze wordt gevoed door onder meer de algemene uitkering uit het gemeentefonds.
Daarnaast verleent de gemeente diverse subsidies in het kader van onderwijs- en onderwijsgerelateerd beleid.
De gemeente Leiden ontving in 2017 € 241,1 mln (bron: meicirculaire 2017) uit de algemene uitkering.
Daarvan ging € 10,6 mln naar onderwijshuisvesting, waarvan € 1,3 mln ten bate van PROO, waarvan weer € 62.000,- en € 79.000,- voor de vestigingen Sint Ursulasteeg en Vliet, totaal € 141.000 (bron gemeente Leiden, rekening 2017).
Vanuit het budget onderwijsbeleid (€ 6,4 mln) subsidieert de gemeente onder meer de Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE), hiermee is € 1,7 mln gemoeid (bron: begroting gemeente)
PROO ontvangt van de gemeente € 1 mln aan subsidies (bron: begroting PROO); de Lucas van Leyden ontving € 30.000,- (bron: begroting LvL). Niet duidelijk is of de € 30.000,- een deel zijn van de € 1 mln. Evenmin is duidelijk waarvoor deze subsidies bedoeld zijn.
Uit de begroting van OCW ontvangt de gemeente bedragen t.b.v. de regionale meld- en coördinatiefunctie, het tegengaan voortijdig schoolverlaten en het onderwijsachterstandbeleid. De bedragen in de gemeentebegroting zijn respectievelijk 0,8, 0,5 en 3,4 mln euro.
Verder geeft de gemeente nog 7,4 mln euro uit aan allerlei onderwijsgerelateerde subsidies.
OCW
Voor het PO is in de OCW-begroting ruim 10 miljard euro opgenomen (bron: begroting OCW).
Hiervan is 220,8 mln euro bestemd voor specifieke stimulerende maatregelen (Prestatiebox). Daarvan gaat 0,4 mln euro naar PROO.
Voor arbeidsmarkt- en personeelsbeleid is 179,7 mln euro opgenomen, waarvan 2,3 mln euro naar PROO gaat.
Naar de gemeenten gaat 33,4 mln euro voor voorkomen schoolverlaten en 366,8 mln euro voor onderwijsachterstandbeleid (zie boven).
Na aftrek van deze en nog andere (kleinere) posten voor specifieke uitgaven is voor de bekostiging van het PO 9.474 mln euro beschikbaar. Daarvan gaat 1.690 mln euro naar de zogenaamde ondersteuningsmiddelen voor passend en speciaal onderwijs. Van de 10 miljard euro resteert uiteindelijk 7.784 mln euro om lumpsum aan de schoolbesturen toe te delen.
Bovenop dit bedrag is recent extra geld beschikbaar gesteld voor vermindering van de werkdruk. In totaal gaat het om 430 mln euro die naar rato van het aantal leerlingen (€ 155,- per leerling) aan de scholen wordt toegedeeld. Voor de Lucas van Leyden gaat het om een bedrag van zo’n 30.000 euro.
Passend Onderwijs
Er gaat 1.690 mln euro naar de zogenaamde ondersteuningsmiddelen voor passend en speciaal onderwijs; hiervan gaat 1.445 mln naar het passend onderwijs, waarvan 5,4 mln terecht komt bij het samenwerkingsverband PPO-regio Leiden. PPO-regio Leiden sluist hiervan 3,1 mln euro rechtstreeks door naar de scholen (€ 160,- per leerling); 1,8 mln euro is bestemd voor advies en uitvoering, een half miljoen euro voor management en organisatie (bron: jaarrekening 2015 en meerjarenbegroting PPO-regio Leiden).
Vervangingsfonds en participatiefonds
De Stichting Vervangingsfonds verzekert vervanging bij uitval van leerkrachten. Zij ontvangt van OCW een subsidie van 5,3 mln euro voor flankerend beleid (o.a. tegengaan ziekteverzuim). De schoolbesturen betalen een premie van in totaal € 140,1 mln (ultimo 2016; bron: jaarrekening 2016); dat is gemiddeld € 91,56 per leerling in 2016. De premie kan per schoolbestuur verschillen afhankelijk van al dan niet een eigen risico. In totaal werd € 148,5 mln vergoed voor vervangingen. De apparaatskosten bedroegen 9,7 mln euro.
De Stichting Participatiefonds verevent de kosten van werkloosheidsvoorzieningen. In het totaal werd in 2016 van de schoolbesturen € 188,5 mln ontvangen aan premie. Per leerling is dat gemiddeld € 123,19. De uitkeringen bedroegen € 215,3 mln. De apparaatskosten bedroegen 7,2 mln euro. (bron: jaarrekening 2016)
Pool West
De Stichting Pool West is een invalpool voor het PO in onder meer de regio Leiden waaraan 17 schoolbesturen deelnemen, waaronder PROO. Er is geen begroting of jaarrekening bekend.
PO-raad en Ouders en Onderwijs
De PO-raad is de belangenorganisatie van de schoolbesturen. De raad ontvangt 5 miljoen euro uit de contributie van de deelnemende schoolbesturen. De contributie bedraagt € 3,50 per leerling. Daarnaast ontvangt de PO-raad 5 miljoen aan subsidie van OCW voor de bekostiging van projecten (bron: website PO-raad).
De Stichting Ouders en Onderwijs behartigt de belangen van de ouders en leerlingen in het primair onderwijs. De stichting wordt vrijwel geheel bekostigd door een subsidie van 1 miljoen euro van OCW.
PROO
In de prezi zijn gedetailleerde financiële overzichten op genomen uit het jaarverslag 2016 van PROO. PROO ontvangt in totaal 24,6 mln euro van OCW, waarvan 17,2 mln als lumpsum. Daarnaast ontvangt PROO specifieke uitkeringen als 2,3 mln euro voor personeels- en arbeidsmarktbeleid en 0,4 mln euro vanuit de prestatiebox. Voor materiële instandhouding ontvangt PROO een kleine 3,3 mln euro van OCW. Verder is er nog een aantal andere specifieke posten die rechtstreeks of langs andere instellingen van OCW naar PROO gaan, zoals 0,7 mln euro vanuit de rechtstreekse doorsluizing van gelden voor passend onderwijs à € 160,- per leerling door het samenwerkingsverband PPO.
Van de gemeente ontvangt PROO 1 mln euro subsidie en nog eens 1 mln euro vanuit overige bijdragen, als de ouderbijdragen en baten vanuit detachering van personeel (bron: jaarrekening PROO 2016).
In totaal ontvangt PROO 26,7 mln euro aan baten.
Tegenover de inkomsten staan de uitgaven. Deze bestaan voor het grootste deel (82,3%) uit loonkosten (21,9 mln euro), waaronder 2,4 mln euro (9,0%) voor bestuur, directie en toezicht. De totale personeelslasten bedroegen in 2016 22,0 mln euro. De overige lasten betroffen onder meer huisvestingslasten (1,9 mln euro), inventaris, apparatuur en leermiddelen (1,0 mln euro). Het totaal van de uitgaven bedroeg dat jaar 26,6 mln euro.
Het totaal aan reserveringen bedraagt 10,1 mln euro.
(bron: jaarrekening PROO 2016)
Lucas van Leyden
De cijfers voor de Lucas van Leyden zijn voornamelijk ontleend aan het begrotingsboekje 2017.
De inkomsten bestaan voornamelijk uit de bijdrage van OCW: 2,1 mln euro; een subsidie van de gemeente: € 30.000,-; inkomsten uit detachering personeel € 224.450,-; ouderbijdragen: € 65.560,-.
Met ruim 1,9 mln euro vormen de personeelslasten bij verre de grootste post van de uitgaven. Overige uitgaven betreffen onder meer beheer en onderhoud van de gebouwen, afschrijvingen en inventaris en leermiddelen.
Er gaan ook geldstromen als het ware langs de school, of buiten de school om. De onderwijshuisvesting (nieuwbouw, vervanging, ingrijpende renovaties) worden bekostigd uit de begroting van de gemeente Leiden.
Twee andere belangrijke posten betreffen het onderwijsachterstandbeleid en de voor- en vroegschoolse educatie.
Wat komt er uiteindelijk bij de leerling?
Wat komt er van de OCW-gelden uiteindelijk bij de leerling. In de prezi is een staatje opgenomen van de bedragen die op de verschillende niveaus gemiddeld per leerling beschikbaar zijn.
De cijfers zijn ontleend aan de begroting 2017 van OCW, de jaarrekening 2017 van PROO en de begroting 2017 van Lucas van Leyden.
Van de OCW-gelden voor het PO à € 6700,- per leerling komt bij PROO € 5700,- per leerling en bij de Lucas van Leyden uiteindelijk € 4000,- per leerling. Door aanvullende geldstromen van buiten OCW is in totaal per leerling een budget beschikbaar van gemiddeld € 6200,- bij PROO en € 4700,- bij de Lucas van Leyden.
Het verschil tussen PROO en Lucas van Leyden zou voor een deel verklaard kunnen worden door de twee scholen voor speciaal onderwijs die van PROO deel uit maken.